提升末端执行力|市自然资源局:下好“拓空间”先手棋,塑造“双万”东莞新优势
作者: admin 发布时间: 2022-07-25 18:00

  近日,东莞召开全市末端执行力大会,贯彻省党代会精神和省委“1+1+9”工作部署,落实市党代会“双万”“双聚焦”“双实现”使命任务,加快东莞高质量发展。会议部署了连片空间拓展、土地整备、村级工业园改造等重要工作任务。市自然资源局党组书记、局长吕鹏在接受南方+的专访时表示,接下来,市自然资源局将在提升末端执行力上勇当先锋,把“拓空间”作为全局工作的主战场,奋力为东莞塑造发展新优势,服务好“双万”新征程的新战略。

  (市自然资源局党组书记、局长吕鹏接受南方+专访)

  谈三年成效

  搭好“拓空间”政策体系,起好步开好局

  南方+土地空间作为最重要的要素之一,对于激活东莞高质量发展至关重要。今年是东莞市实施“拓空间”攻坚战的三周年。三年来,这项工作取得了哪些成效?

  吕鹏:2019年,东莞市政府“一号文”提出实施“拓空间”重要战略,主要是拓展三个空间——生产、生活、生态空间。当时,对于“拓空间”,我们在市政府的领导下,主要围绕规划引领、土地整备、城市更新和资源配置四个方面推进相关工作,重点从“优化增量”和“盘活存量”两个方面精准发力。

  在优化增量用地上,一方面,我们探索建立了一套新的土地整备政策体系,重点是利益共享机制,主要侧重于在产业片区、园区,特别是松山湖科学城、滨海湾新区、水乡功能区、银瓶合作创新区四大平台的土地整合。另一方面是流域的土地开发,主要包括石马河、东引运河等区域的流域开发,落实城市经营理念,实现利益平衡。我们还推动了一批城市用地的整合,包括大岭山、凤岗、企石、谢岗等镇的重点区域用地。

  总的来讲,三年来,我们主要做了一些探索性的工作,通过规划统筹、规划引领,强化规划的统一管控,让市和镇街在土地统筹整备上能够找到利益共同点、实现利益共享。三年里,市镇(街)两级的“拓空间”指挥部每年都要完成约一万亩土地收储的工作任务。这样市级能够支配到一定的土地资源,也能够推动市、镇(街)合作开发资源,高效利用东莞的新增用地。

  (松山湖科学城)

  在盘活存量用地上,我们也是“两条腿”走路,首先做了全市存量用地“一张图”,把家底弄清楚了;然后,我们出台了一系列盘活利用的政策举措,最核心的是围绕产业空间做了一些改革攻坚。

  第一,我们通过政策的创新,促进存量闲置土地的盘活处置。最大的亮点是引入了“协议收回、置换收益”的做法,把土地有效地利用起来。东莞是以产业为先导,所以我们更多的是面向中小企业推进存量土地的盘活处置。

  第二,我们大力推进“三旧”改造。一方面,我们将城市的综合环境整治与“三旧”改造的“工改居”结合起来,包括通过TOD站点建设支持城市的综合开发,推动旧村落的改造等。比如国际商务区中心公园的建设,实际上也是对原来水涧头村的“三旧”改造,又比如长安的万达广场也是“三旧”改造做出来的,这些都提升了城市品质。

  另一方面,我们大力推进“工改工”和连片改造,2020年开始,以低效镇村工业园改造为核心,实施“工改工”三年行动计划,2022年还推出了“头雁计划”,实施镇村工业园连片改造,着力打造一批能承载大项目、大产业、大集群的专业化园区,包括道滘的小河“工改工”、洪梅的河西“工改工”等。

  我们着力优化拓展生活空间,重点推进了“15分钟标准化街区”的建设,比如,谢岗的优质生活社区,聚焦服务、居住、产业三方面功能,实施了一批项目。我们在人居环境上也做了一些工作,主要是结合村落的人居环境整治,推进完成了厚街镇大迳等3个村庄规划提升试点,做了寮步西溪等古村落的优化提升工作。

  (谢岗优质生活圈)

  可以说,在“拓空间”工作开展的前三年,我们搭好了政策体系框架,起好步、开好局,也取得了一定的效果。

  谈城市动能与布局

  围绕“山”字形空间结构全面融入大湾区

  南方+东莞迈入了“双万”新阶段,面对“双区”和两个合作区建设以及“黄金内湾”建设的战略机遇,“拓空间”工作下一步将如何发展,为东莞在万亿元新起点上阔步向前提供支撑?

  吕鹏:过去三年的“拓空间”工作,我们更多是在资源统筹上发力,如今面对新征程、新形势、新任务,东莞“拓空间”也要往新的方向前进。关键是要将城市综合开发、城市整体布局以及东莞的城市发展战略结合起来。

  东莞过去是一个通道型的城市。未来我们如何在大湾区建设中体现自己独有的定位、城市特点与城市品牌形象?在“黄金内湾”中的东莞要建成什么样?这是我们要考虑的第一个问题。

  我认为,如今东莞的城市发展关键要解决三个问题。第一要解决城市发展动能的问题;第二要解决城市布局的问题;第三要解决城市宜居生态的问题。

  (滨海湾新区)

  这三个问题中,最核心的还是解决动能的问题。东莞新的发展动能从哪里来?

  回望东莞发展的阶段,从空间上看也是很明晰的。东莞从农业县到工业市,依靠的是交通的发展,主要通道是107国道和广深高速。第二步从2002年左右的GDP破千亿到如今破万亿,主要是通过广深科创走廊来实现目标,通过松山湖区域的开发、承接深圳辐射,实现了万亿GDP的目标。

  我们原来总是强调东莞“三个主中心三个副中心”的城市结构,但这还是一个从自身城市角度出发的结构,还没有融入大湾区和“黄金内湾”。这样下去,要实现2万亿目标是很困难的。

  那现在我们来分析一下东莞的城市结构、发展廊道和布局的关系,看看未来东莞应该怎么做?首先,现在的107国道、广深高速基本上是一种饱和开发的状态,最典型的就是原来享受“红利”最大的厚街镇与虎门镇,现在这些镇的发展动能是已经接近上限了。未来,广深高速和107国道沿线虽然可以继续保持一定的发展水平,但难以承载实现跨越式的转型发展。

  目前,我们首先要做大做强的仍然是从光明科学城到松山湖科学城再到东莞市区这条廊道,沿着广深港澳科技走廊发展,这条廊道还是有较大的发展潜力,这也是我们发展的主轴。其次,我们要做强南部靠深圳的环深经济发展带,从长安到黄江到塘厦、凤岗,要形成环深发展的经济廊道。环深圳经济发展带,实际上就是东莞的经济底座,我们要推动这些镇街更加高效地融入深圳都市圈。目前东莞能够进一步挖掘的就是这“一纵一横”两条线。

  (松山湖科学城空间布局)

  在新的区域方面,目前发展潜力最大的区域是滨海湾。未来滨海湾将是东莞可拓展资源聚集最多的地方,直接与“黄金内湾”对接。从滨海湾到麻涌沿江经济走廊的建设,是我们未来规划和发展的重点。此外,还有一条博深高速到谢岗再到惠州的发展带也有待发展。

  因此,从大湾区的角度来看东莞的城市空间结构,就是一个“山”字形的城市空间结构,包括沿江经济发展走廊、广深港澳科创走廊、环深圳经济发展带和博深发展带的结构。

  经济发展结构需要相应的空间布局。我们要在突出“山”字形城市空间结构的前提下,考虑沿江经济发展廊道的空间布局,将政策和资源向这些区域集聚、综合施策。在这一城市发展战略之下,“拓空间”就不能是“瞎拓”,而必须为激活城市新动能、优化城市格局、塑造宜居生态环境服务,要放到未来全市国土空间规划发展的大格局里推进。

  谈未来四大重点工作

  强化规划引领打造连片产业空间

  南方+围绕城市升级与动能转换的关键,东莞“拓空间”工作未来将有哪些重点?

  吕鹏:在新的城市战略背景下,“拓空间”大有可为。未来,“拓空间”要通过规划统筹、资源统筹、政策统筹“三个统筹”来推进四项重点工作。

  第一,要强化市级规划引领。正如习近平总书记所说的“考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”规划是龙头,没有一个好的规划和蓝图,怎么可能做出一个好的城市?我们要在具体的工作中落实好习近平总书记这一重要指示精神。

  东莞的土地资源是相当有限的,我们首先要把有限的资源集中在重要发展的节点和片区。尤其东莞产业立市,要把土地资源更多地与产业挂上钩,这是“拓空间”必须要考虑的问题。

  我们知道,东莞原来的规划是有局限性的,开发权分配到镇街,规划权也是分到镇街,市级的规划更多是镇街规划的拼凑,市级顶层设计和规划比较薄弱。因此,现在既要考虑到市级层面总体战略发展的资源保障,也要考虑到镇街的能动性,要把两者结合起来。在市级层面上,要对整个城市的关键节点和关键片区进行规划,对基础设施和公共资源特别是重点片区的资源配置要做到全市“一盘棋”。

  所以,我们建立了三个层次的规划逻辑,就是战略谋划-空间谋划-项目谋划。首先要在战略层面上谋划,有战略没“战场”、没空间也不行。所以第二个层次就是谋划好空间,空间里面装的就是项目,这就是第三个层次。此外,我们原来规划管理的模式、逻辑、体系也要重新进行思考。我们自然资源系统作为城市谋划的抓手、城市的建设者,做好国土空间规划是我们首先必须要做的事情,推动规划引领是我们义不言辞的责任。

  要打造连片产业空间,这是目前最大的任务。东莞要打造产业集群,就要有充足的产业空间。我们正在做的标准化产业片区“4+2”重点实施片区就是一个尝试。这些标准化产业片区也是东莞承担重大产业集群和产业平台的基础,是东莞的未来。

  (10大标准化产业片区)

  松山湖科学城、滨海湾新区、水乡功能区、银瓶合作创新区四大平台主要是引擎作用,它们带动创新、前沿、引领性的科技,是城市的“发动机”。而标准化产业片区则主要承接具体的产业,它们是产能,是“下蛋的母鸡”。一个产业片区其实就是一个产业集群,拥有完整的产业链,既有链主企业也有配套企业。大的片区承接链主企业,配套的“工改工”项目承接配套企业。产业片区需要进行合理的规划和资源配置,这是这项工作的第一个基本逻辑

  此前,东莞在这方面更多是市场的自发行为,比如松山湖的发展带动了周边大朗、大岭山、寮步和东坑等镇参与配套,但这种市场配套的规模可能不太大,融合度可能也没那么高。因此,现在我们通过规划引领去高效运作。标准化产业片区是我们的主战场,所以我们局派了超过110人服务6个片区,按照这个逻辑开展规划和资源配置。

  对于标准化产业片区的建设,我们还创新引入了城市经营的逻辑。基础设施投入需要资金,但工业地价又比较低,很难支撑投入。所以对于片区引入了城市经营的理念,要实现片区的财务动态平衡,这是我们另一个基本逻辑。标准化产业片区既不是单一的项目也不是工业区,它与城市总体结构、功能衔接,融入城市。我们原来“拓空间”更多的是强调项目,现在更多的是强调城市的总体功能和总体布局。

  要利用城市存量空间。目前东莞新增土地的数量不多了,所以我们主要还是要通过“三旧”改造做优存量空间。东莞在过去改革开放40余年的发展中,城市很多空间的布局不尽合理,所以我们加快“三旧”改造。“三旧”改造的愿景是宜居、宜工、宜生态,它有三个作用:一是提升城市品质,提升城市综合环境,改变居住条件;二是为产业服务,提供新的空间;三是对生态做一些补充。

  东莞的“三旧”改造走过了10多年,现在要走一条全新的路,最核心的逻辑是——“三旧”改造不是全面开花,它也必须在全市的规划统筹下进行,必须跟城市的发展目标结合起来,必须为城市战略服务。

  (长安小天才“工改工”项目)

  东莞新增的资源有限,“三旧”改造是我们集约节约用地的主战场。东莞现在要讨论的不是需不需要“三旧”改造,而是如何积极稳妥大力推进“三旧”改造。我们的“三旧”改造有两大重点任务:首要的是对低效利用的镇村工业园进行改造,拓展出承载重大产业的空间;再者是提升城市综合环境和品质,补齐城市基础配套和生态的短板。我们很感谢和欢迎企业参与三旧改造,与我们一起建设东莞。我们将继续保持“三旧”改造市场的充足动力和良好氛围,让实实在在参与建设的企业有一个宽松的市场和政策环境,同时我们将继续保持市场的公开透明,保障做“三旧”改造的企业有足够的利益,还要简化审批环节,充分发挥市场的动力。让所有的要素都清清白白、公开透明,以此来保证市场的动力,做好政府的服务。

  “三旧”改造也要符合市里的总体导向,要从城市规划、产业规划考虑。“三旧”改造实际上是土地二级市场的资源配置,它要和一级市场的新增土地资源有机联动起来,形成一个统一的市场,这样才能做得出好东西来。否则在一个割裂的市场用两个标准体系是不行的。总的来说,“三旧”改造的推进比做标准化产业片区难得多、复杂得多,牵涉到很多利益格局,我们还有很多基础性的工作要做。

  是提升城市品质。“拓空间”的另一个重要目标,就是把东莞打造成一个生活舒适、富有活力的城市。东莞原来的发展路径是先有产业、后有人、再有城市,今后要往高层次城市方向发展,需要一批高素质、高水平的人才。我们要以人民为中心来提升城市品质,要让市民们对东莞有归属感、认同感和自豪感,实现城市与人的共生共荣。

  按照市委、市政府“强心”战略的部署,我们聚焦东莞大道时代发展轴和鸿福路山水文化轴,做了一些城市标杆项目。

  (广发片区城市品质提升项目)

  未来,我们提升城市品质,还要继续为大家提供良好的居住环境,打造标准化街区,解决生活配套包括教育、医疗、文化等需求。

  我们还将打造优质的生态廊道、建设生态区域。比如原来东莞的海岸线品质不高,经过几年的建设,现在滨海湾的海岸线已经初现雏形,品质不亚于其他海滨城市,接下来我们将继续把滨海景观打造出来。我们还将提升“三边”品质——水边、湖边和山边,把东莞人的家园打造得漂漂亮亮的。

  (三江六岸滨水岸线示范段一期)

  此外,我们还将做一些社区的配套,“老破小”村庄的改造,古村落的盘活、微改造和利用等。

  城市品质的提升也要从全域、从城市经营的角度去考虑,要在突出产业城市资源配置的主导方向下实现城市、空间、土地的价值,平衡城市经营的利益,包括生态补偿、开发利益共享、公服配套投入与共建等机制,要让各方利益都得到充分体现。原来我们在这些方面考虑得不太多,但这次在标准化产业片区建设中做了一个尝试,保持片区的活力和发展后劲,实现与村集体、村民的共赢。

  “拓空间”的未来是非常广阔的,目前我们在做的还只是初步的工作,标准化产业片区的打造也只是一个开始。东莞作为全国高密度建设城市的典型,有其发展的逻辑,如果我们在“拓空间”上能闯出一条新路,也可以为全国其他城市探路,历史选择了今天的我们来做这件事非常有意义、非常荣幸。